公房主要来源于福利分房。在公有制体制下，社会财富集体所有，不承认私人财产的所有权。随着社会的发展，宪法制度也进一步完善，保护私人财产写入宪法。公房既然不归个人所有，那么，产权人就是国家，或者单位代国家行驶产权人的权利。在这种情况下，承租人到底享有什么样的权利？多数人认为承租人享有的是居住权，但我国并未明确何谓居住权。法国民法典有居住权的规定，属于典型的物权。笔者认为承租人享有的是使用权。使用权在物权法中有了明确的规定，属于物权中的一类。而将居住权纳入物权法的保护范围最为合适不过了。因为公房制度改革的方向，包括相关法律的发展方向，都是实现住房的社会化、商品化，实现房产的个人所有。

     还有的公房属于拆迁安置房。国家在旧城改造或者统一规划过程中，要拆掉老房子。而老房子属于私产范围。国家在拆除公民个人的私产后，会统一安排房屋由被拆迁人居住。这类房屋也属于公房，被拆迁者只能居住，没有所有权。产权人依然是国家。这种公房的国有属性，作为并非那个时代的法律人的笔者来讲，觉得非常的不合适。国家把个人拥有所有权的房子拆掉，却给安置只有使用权的房子，这是不公平的，相当于所有权置换使用权，权利范围大大缩水。为了解决这一问题，主要还是因为公房制度的深化改革，国家允许承租人以极低的价格购买公房。

     关于承租人变更问题，目前的直接相关的法律及政策依据主要有《城市房屋租赁管理办法》（建设部第42号令）、《北京市人民政府关于城市公有房屋管理的若干规定》及《北京市公有住宅租赁合同》等。

     《城市房屋租赁管理办法》第十一条：租赁期限内，房屋出租人转让房屋所有权的，房屋受让人应当继续履行原租赁合同的规定。

　　出租人在租赁期限内死亡的，其继承人应当继续履行原租赁合同。

　　住宅用房承租人在租赁期限内死亡的，其共同居住两年以上的家庭成员可以继续承租。

《北京市公有住宅租赁合同》第七条：租赁期限内，乙方同一户籍共同居住一年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。

     通过以上规定，承租人的条件大致为：原承租人外迁或死亡、与原承租人同一户籍、共同居住一年以上、无其他住房等。而且还要提出书面申请，经出租人同意才能办理变更登记。而实践中各个房管部门具体的实施细则也不一致，有的要求只要户籍在承租房内就必须经过其同意，有的认为跟户籍没关系，必须实际在承租房内居住。因此，现在关于承租房的管理相当混乱，很多问题无法通过行政程序解决，只能诉诸法院，而法律制度的不完善、政策的不统一，也给法院审理此类案件带来难题。

     在解决直管公房租赁所引发问题的案件中，针对案件性质，以民事案件审理还是以行政案件审理，法律人理解各异。2003年11月27日，北京市高级人民法院下发了“北京市高级人民法院关于因直管公房租赁引发纠纷的受理问题的意见”，对案件性质进行了梳理。有些案件具有民事案件的性质，有些案件具有行政案件的性质。

     其中，直管公房承租人与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位在履行直管公房租赁合同过程中，因违反合同规定的房屋保护、维修、房屋租金交纳、承租人变更等权利义务发生的纠纷，由于双方法律地位平等，应作为民事案件立案受理。

直管公房承租人、承租人的共同居住人与政府公房管理部门或直管公房经营管理单位发生的以下纠纷，由于涉及政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依据其房管职权审查当事人承租资格问题，具有行政管理性质，双方法律地位不平等，应作为行政案件立案受理：

　　(一)直管公房承租人死亡后，承租人的共同居住人对政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依职权变更直管公房承租人不服提起的诉讼；

　　(二)直管公房承租人或承租人的共同居住人认为符合直管公房租赁变更条件，请求政府公房管理部门或直管公房经营管理单位变更直管公房租赁关系，政府公房管理部门或直管公房经营管理单位不予变更产生纠纷提起的诉讼。

     在此，笔者想强调一点，即公房承租人变更过程到底是民事行为还是行政行为？公房承租人变更也就是公房管理单位或者产权单位与承租人之间签订租赁合同，从表面上看，签订租赁合同应该是民事行为，但这里的租赁与商品房的租赁大为不同，签订租赁合同前，必须提出申请，经过出租人同意。出租人经过审查，认为符合承租人的条件，才与出租人签订租赁合同，因此，这里的审查实际就是行政审查，有行政行为的性质。

     针对行政诉讼，被诉主体应该是谁呢？这也是行政案件中让人疑惑的地方。因变更直管公房承租人或租赁关系问题引发纠纷提起行政诉讼的，应以政府公房管理部门或法律、法规、规章授权的组织为被告。公房管理单位有的叫房管所，有的叫房屋经营中心，有的改制成公司性质了。而针对多种体制的管理单位，到底有没有作为行政诉讼被告主体的资格，笔者至今疑惑。从行政诉讼法的角度考虑，公司显然不能作为行政诉讼的被告，但其确系公房管理部门，如果说其是法律、法规、规章授权的组织，笔者至今找不到相关的法律依据，因此，笔者认为其应当是政府授权的组织，代表政府行驶行政职权，故在此类诉讼中，应以政府作为被告。